Kamu Ekonomisi
KAMU EKONOMİSİNİN KAPSAMI
Adından anlaşıldığı gibi, kamu ekonomisi, ekonominin bir alt dalıdır ve devletin gelir ve giderleriyle ilgili uygulamaların amaçlarını, gerekçelerini, etkilerini ve sonuçlarını incelemektedir. Örneğin, belirli bir ülkede ne tür vergiler uygulanıyor? Hangi hizmetleri ya da faaliyetleri devlet gerçekleştiriyor ve neden? Savunma harcamaları tüm ülkelerde devlet tarafından yapılıyor. Benzer biçimde yargı sistemi ve örgütü tüm ülkelerde devletin bir parçası ve bu hizmet devlet tarafından yapılıyor. Ya da iç güvenlik hizmetleri de tüm ülkelerde devletin bir parçası ve devlet tarafından görülen bir hizmettir. Bu hizmetler (ülke savunması, yargı, iç güvenlik) zorunlu olarak devlet tarafından gerçekleştirilmektedir. Sağlık ve eğitim hizmetlerinde ise durum biraz farklıdır. Türkiye’de bu iki alanda devletin büyük bir paya sahip olduğu bilinmektedir. Ancak devlet liseleri yanında özel liseler, devlet üniversiteleri yanında vakıf üniversiteleri, devlet hastaneleri yanında özel hastaneler de vardır. Bir başka deyişle hem kamu sektörü hem de özel sektör bu alanlarda faaliyet gösterebilmektedir. Son olarak devletin bankacılık ya da turizm sektörlerinde doğrudan yer almasının, havayolu taşımacılığı yapmasının ya da otomobil üretmesinin yukarıda sayılan hizmetlerin tümünden farklı olduğu da açıkça görülmektedir.
Herhangi bir ülkede hizmetlerin bir bölümünü (savunma, yargı gibi) devletin üretmesi teknik bir zorunluluktur. Bu hizmetlerin piyasa mekanizmasınca üretilmesi olanağı yoktur. Ancak diğer bazı hizmetlerin piyasa mekanizmasına bırakılması mümkün olmakla birlikte, piyasa mekanizması bu hizmetleri üretmekte başarılı (yeterli) olamaz. Bir başka deyişle, belirli hizmetlerin üretiminde devlet zorunlu olduğu için değil, piyasa mekanizmasının işleyişi kaynak ayırımında etkinlik ölçütü açısından yetersiz kaldığı için görev üstlenmektedir.
*Savunma *Yargı * İç Güvenlik
DEVLETİN BAŞLICA FONKSİYONLARI
Kamu ekonomisi literatürünün en ünlü isimlerinden Richard Musgrave’e (1910-...) göre devletin ekonomik görevleri yada fonksiyonları üç grupta toplanabilir
İSTİKRAR
İstikrar fonksiyonu öncelikle fiyat istikrarı ve tam istihdamla ilişkilidir.Bu fonksiyon özellikle, enflasyonun frenlenmesi ve işsizliğin önlenmesi amacıyla devletin aktif rol üstlenmesi anlamına gelmekte, ancak bu rolün yerine getirilmesi durgun bir ekonomi içinde olmayacağından, istikrar fonksiyonu istikrarlı büyümeyi de içermektedir.Anlaşılacağı gibi Musgrave ‘e dayanan bu üçlü ayırım devlete minimal görevler yükleyen, devleti sadece klasik fonksiyonlarla sınırlayan, ekonomik sorunların çözümünde yalnızca piyasaya güvenen bir yaklaşım değildir.Piyasa mekanizmasının birçok koşulda yetersiz kalabileceğini, dolayısıyla devlete aktif bir rol düşeceğini öngören bir yaklaşımdır.
GELİR DAĞILIMI
Piyasa mekanizmasının işleyişine hiç müdahale edilmediğinde ortaya çıkan belirli bir gelir dağılımı vardır ki bu gelir dağılımı genellikle adil bir dağılım değildir.Bu dağılım bireylerarası sosyal sınıflararası ve bölgelerarası dağılım olabilir.Gelir dağılımının belirlenişinde üretim faktörü mülkiyeti,eğitim düzeyi,konjonktür,sendikalaşma ,sosyal konulara ilişkin mevzuat gibi etkenler rol oynamaktadır.Gelir dağılımı yanında servet dağılımı da ayrıca önem taşımaktadır.Gelir dağılımının toplumsal olarak kabul edilebilir olmadığı bir durumda,ona bağlı olarak doğacak bir kaynak ayrımı etkin olsa dahi,kabul edilebilir olmayacaktır.Gelir dağılımının değerlendirilmesi, bakış açılarına, adalet anlayışına, sosyo - politik tercihlere göre değişmektedir.Dolayısıyla devlete gelir ve servet dağılımı açısından yüklenecek fonksiyon ve görevler de, bakış açısına ve tercihlere bağlı olacaktır.
KAYNAK AYIRIMI
Burada söz konusu olan, devletin kaynak (üretim faktörü)kullanımında etkinliğin sağlanması amacıyla rol üstlenmesidir. Bazı hizmetleri piyasa mekanizmasının olanaksız olduğundan söz edilmişti.bu hizmetlere bölünmeyen hizmet ya da pür kamu malı gibi adlar veriyoruz.bu hizmetlerde devletin aktif rol alması zorunluluğu bulunmaktadır.Ancak bunlar dışında başka mal ya da hizmet türleri de devletin aktif rol oynamasını gerektirmektedir. Bunlardan birincisi ,dışsallıklar (dış fayda ya da dış maliyet).İkinci örnek ise ,azalan maliyetlerle çalışan endüstrilerdir (doğal tekel),üçüncü örnek ise rekabetin sağlanması ve tekelleşmenin önlenmesidir.bir başka örnek ,devletin belirli mallar ya da hizmetlerle ilgili olarak bireysel tercihler yerine kendi tercihlerini dayatmasıdır.Paternalist yaklaşım adı verilen bu yaklaşımın pozitif ve negatif örnekleri verilebilir.pozitif örnekler, belirli mal ya da hizmetlerin kullanımının zorunlu tutulması ya da özendirilmesidir.Örneğin, temel öğretimin ya da emniyet kemerinin zorunlu kılınması gibi.negatif örnekler ise, belirli mal ya da hizmetlerin kullanımının yasaklanması ya da caydırılmasıdır.Örneğin, uyuşturucu ticaretinin ya da belirli bir yaşın altındakilerin alkollü içki satın alınmasının yasaklanması gibi.
POZİTİF-NORMATİF YAKLAŞIM
Gerçek yaşamda devletin hangi rolü oynayacağı sorusu yanıtlanırken iki yaklaşım iç içe geçer. Bunlar pozitif ve normatif yaklaşımdır.
Pozitif Yaklaşım
Neden-sonuç ilişkisini inceler. Örneğin, gelir dağılımının hangi etkenlere bağlı olarak eşitliğe aklaştığını ya da eşitlikten uzaklaştığını araştırır. Pozitif yaklaşım veri ve bilgi üretir ve sunar, ilişkilere ışık tutar. Pozitif yaklaşım olabildiğince nesnel bir analize dayanır.
İlerideki sayfalarda devletin ekonomik fonksiyonları ve görevleri, devlet harcamaları ile devlet gelirleri incelenirken pozitif yaklaşım egemen olacak, neden-sonuç ilişkileri araştırılacaktır. İlk olarak ele alacağımız soru- 4/17
Normatif yaklaşım ise esas olarak tercih yansıtır. Adalet anlayışına, dünya görüşüne, politik bakış açısına bağlıdır: dolayısıyla bireyden bireye, gruptan gruba değişir. Örneğin, belirli bir gelir dağılımına bir birey (grup) adil derken, diğeri adaletsiz diyebilir. Normatif yaklaşım bir değerlendirme ve tercih içerdiği için, kural ya da hedef koyar. Örneğin, bölgelerarası gelir dağılımı hakkında “düzeltilmeli” ya da öncelikler arasında değil” yargısını belirtir. Normatif yaklaşımda devletin belirli bir görevi yapmaması ya da yapması biçiminde bir tercih vardır. Normatif yaklaşım değer yargılarına, sübjektif bakış açısına dayanır. İlerideki sayfalarda devletin ekonomik fonksiyonları ve görevleri, devlet harcamaları ile devlet gelirleri incelenirken pozitif yaklaşım egemen olacak, neden-sonuç ilişkileri araştırılacaktır. İlk olarak ele alacağımız soru da, devletin ekonomi içindeki yerinin ölçülmesidir.
ilerideki sayfalarda devletin ekonomik fonksiyonları ve görevleri, devlet harcamaları ile devlet gelirleri incelenirken pozitif yaklaşım egemen olacak, neden-sonuç ilişkileri araştırılacaktır. ilk olarak ele alacağımız soru da, devletin ekonomi içindeki yerinin ölçülmesidir.
KAMU KESİMİ VE BÜYÜKLÜĞÜNÜN ÖLÇÜLMESİ
Kamu ekonomisi araştırmalarında en çok ilgi çeken konulardan biri, kamu kesiminin büyüklüğünün ölçülmesidir. Bu konudaki araştırmalar kamu kesiminin büyüklüğünün ne gibi değişkenlere bağlı olarak belirlendiğini inceler, ülkelerarası karşılaştırmalara başvurur, zaman içindeki değişimlerin belirli bir trend oluşturup oluşturmadığını inceler. En çok başvurulan iki yöntem; tek bir ülkenin uzun bir dönemi kapsayan verilerini ortaya koyan zaman serileri yöntemi ve tek bir dönemde farklı gelişmişlik düzeylerindeki çok sayıdaki ülkenin verilerini kullanan kesit analizi yöntemidir. Birinci yöntemde örneğin, Türkiye’nin 40-50 yıllık verilerinden hareketle kamu harcamalarında belirli bir artış trendi olup olmadığı araştırılır. İkincide ise örneğin, 2002 yılı için 50-60 ülkenin verilen kullanılarak harcamalarda artış ilişkisi araştırılır.
Uluslararası karşılaştırmalar da devlet harcaması ya da kamu harcaması kavramları yukarıda açıklanan kapsamda ve anlamda kullanılmaktadır. Gerek toplam devlet harcamaları ile ilgili, gerek savunma, yargı, sağlık, eğitim gibi belirli alanlara yönelik devlet harcamaları ile ilgili olarak iki tür ölçüden yararlanabiliriz: Mutlak sayılar ve oranlar. Amaca göre iki tür ölçü de yararlı olabilir. Ancak daha açıklayıcı olan, devlet harcamalarının ekonomi içindeki yeri hakkında bilgi veren oranlardır.
Toplam Devlet Harcaması
Toplam devlet harcaması, bir yıllık tutar olarak ifade edilir. Benzer biçimde devletin yaptığı toplam eğitim harcaması ya da toplam sağlık harcaması yıllık bir tutarı gösterir ve para birimi olarak öncelikle yerli para birimi kullanılır. Cari fiyatlarla ifade edilen tutarlar nominal tutarlardır. Nominal tutarlar enflasyonun etkisini taşıdığından yıllar arasında karşılaştırma yaparken nominal tutarların kullanılması son derece yanıltıcıdır. Dolayısıyla nominal tutarların reel (sabit) tutarlara dönüştürülmesi gerekir. Bunun anlamı, cari fiyatlar yerine sabit fiyatların kullanılması, yani enflasyonun etkisinin giderilmesidir. Bu da belirli bir yıl temel (baz) alınarak tüm yıllara ait değerlerin temel (baz) yılın fiyatlarıyla ifade edilmesi demektir. Devlet harcamalarının ya da devlet gelirlerinin nominal tutarları biliniyorsa, bu tutarları reel tutarlara dönüştürebilmek için döneme ait fiyat değişmelerini bilmemiz gerekmektedir. Fiyat değişmeleri yıllık fiyat değişim oranı olarak ya da bir fiyat indeksi biçiminde olabilir.
Örneğin, belirli bir alandaki (savunma, eğitim vb.) devlet harcaması 700 trilyon TL’den 950 trilyon TL ye çıkmış olsun. Aynı dönemde fiyat artış hızının %30 olduğu biliniyorsa, reel harcama ne yönde ve hangi oranda değişmiş olacaktır?
Bu sorunun yanıtlanmasında en basit yol şudur: Fiyatlar genel düzeyi %30 yükseldiğine göre, geçen yıl 700 trilyon TL olan tutar da %30 artsaydı, 910 trilyon TL’ye çıkardı. Halbuki bu tutarın 950’e çıktığı bilinmektedir. (950/910)=1.044 olduğuna göre, reel harcamada % 4.4’e yakın bir artış olmuştur.
Birey Başına Devlet Harcaması
Mutlak sayıların kullanıldığı ikinci bir ölçü tipi, birey başına ifade edilen tutarlardır. Örneğin, birey başına devlet harcaması ya da birey başına askeri harcama gibi. Bu sayıların bulunması toplam harcamanın nüfusa bölünmesiyle olur. Bu sayılar da cari fiyatlarla ve sabit fiyatlarla ifade edilebilir. Yıllar arası karşılaştırmalarda sabit fiyatlara dayanan reel tutarların kullanılması gerekmektedir. Mutlak sayılar öncelikle ulusal para birimiyle ifade edilir. Ancak uluslar arası karşılaştırmalarda ortak bir para biriminin kullanılması gerekeceği açıktır. Bu para birimi çoğunlukla ABD Doları olmaktadır. Bu noktada kullanılacak kur önem kazanmaktadır. Kurun büyük sıçramalar gösterdiği yıllar yanıltıcı sonuçlar verebilir.
Ulusal para birimiyle ifade edilen tutarlar dolara çevrilirken çoğunlukla cari döviz kuru kullanılması durumunda da yanıltıcı sonuç çıkabilir. Çünkü, Doların satın alma gücünün farklı ülkelerde hayli farklı olduğu gerçeği göz ardı edilmektedir. Özellikle gelişmiş ülkeler ile gelişmekte olan ülkeler arasında nispi fiyatlar hayli farklıdır ve Doların satın alma gücü gelişmekte olan ülkelerde daha yüksektir. Bu sorunu aşmak amacıyla satın alma gücü paritesi (purchasing power parity) kullanılır. Örneğin, birey başına eğitim ya da sağlık harcaması ile ilgili olarak uluslararası karşılaştırma yaparken, satın alma gücü paritesine göre hesaplanmış tutarların kullanılması daha doğrudur.
Mutlak sayılar (ister toplam, ister birey başına olsun) ekonominin diğer büyüklüklerinden soyutlanmıştır, dolayısıyla tek başlarına taşıdıkları anlam sınırlıdır. Devletin ekonomideki göreli yerine ve rolüne ışık tutmak bakımından oranlar daha aydınlatıcıdır. Aşağıda bu konudaki en önemli oranlar açıklanmaktadır.
Toplam Devlet Harcamasının GSMH’ye Oranı
En yaygın olarak kullanılan oran toplam devlet harcamasının gayrisafı milli hasılaya oranıdır. Bu orandan yararlanarak yapılan çok sayıda araştırmanın ortaya koyduğu sonuçlardan en önemlileri şunlardır:
Devlet Gerçek Harcamalarının GSMH’ye Oranı
Önceki sayfada toplam devlet harcamasının GSMH’ye oranı ele alınmıştı. Devlet harcamalarının tümü aynı nitelikte olmadığından, konuyu biraz daha ayrıntılı olarak ele almak gerekmektedir. Devlet harcamaları birçok açıdan sınıflandırabilir. Yaygın olarak kullanılan ayırımlardan biri ekonomik ayırımdır. Ekonomik ayırımda devlet harcamaları ekonomik niteliklerine göre üç grupta toplanır.
Cari Harcama
Cari harcama varolan sermaye stokunu kullanarak mal ve hizmet üretimi yapmak amacıyla gerçekleştirilen harcamalardır.
Yatırım Harcaması
Yatırım harcaması ise, var olan sermaye stokuna yapılan eklerdir, yani ekonominin sermaye stokunu büyüten harcamalardır.
Transfer Harcaması
Transfer harcamasında ise bir mal ya da hizmet alımı söz konusu olmayıp satın alma gücü devletten birey ya da kuruluşlara aktarılmaktadır. Transfer harcamasının, tipik örnekleri emekli maaşı, işsizlik tazminatı, burslar vb. dir. Transfer harcamalarına karşılıksız harcama da denilmektedir. Transfer harcaması ile gerçek harcamanın temel farkı, ilkinde devletin piyasadan doğrudan bir talepte bulunmaması ve transfer ödemesini alanların. Dikkat edilirse, gerek yatırım, gerek cari harcamada mal ve hizmet satın alınması söz konusudur. Bu nedenle cari harcama ile yatırım harcamasının toplamına gerçek harcama (Mal ve Hizmet Satın Alımına Yönelen Harcama) denilmektedir.
Devlet Gerçek Harcamalarının GSMH’ye Oranı
Önceki sayfalarda devlet harcamalarının sınıflandırılmasında ekonomik ayırım açıklanmıştı. Bir diğer sınıflama da fonksiyonel ayırımdır. Fonksiyonel ayırımda başlıca üç grup söz konusudur: Yönetsel (idari) harcama, ekonomik harcama, sosyal harcama Burada ayırım ölçütü harcamanın amacı ya da alanıdır. Örneğin, yasama, güvenlik gibi alanlara yapılan harcamalar yönetsel harcama; baraj, yol yapımı gibi harcamalar ekonomik harcama; eğitim, sağlık, sosyal güvenlik harcamaları da sosyal harcamalardır. Anlaşılmaktadır ki, sosyal harcama grubu içinde cari ve yatırım harcaması bulunacağı gibi transfer harcaması da bulunmaktadır. Burada önemli bir noktaya daha değinmek gerekmektedir. 0 da, devlet harcamalarının GSMH’ye oranı ölçüsünde pay ve paydanın aynı türden olmadığı konusudur. Pay devletin her türlü harcamasını kapsamaktadır. GSMH ise GSYİH ile yurtdışından gelen mülk gelirinin toplamına eşittir. Devlet harcaması transfer harcamasını da kapsadığına göre ve transfer ödemesini elde eden birey ve kuruluşlar bunu daha sonra kullanacaklarına göre devlet harcaması artı özel harcama toplamı GSMH’yi aşacaktır. Bu nedenle toplam devlet harcamasının GSMHye oranının %40 olduğu bir ekonomide özel harcama payının %60 olacağını düşünmek yanlış olur.
Devlet Gelirlerinin GSMH’ye Oranı
Devletin ekonomi içindeki yerini anlamak için devletin topladığı gelirlerin GSMH’ye oranı da anlamlı bir ölçüdür. Devlet gelirleri devletin egemenlikten kaynaklanan, dolayısıyla gönüllü ekonomik ilişkiye değil, zora ve yaptırıma dayanan gelirleridir. Başlıca örneği vergidir. Harç, resim, sosyal sigorta kesintisi, fon kesintisi, para cezası vb. de bu grupta yer alır.
Vergi Gelirlerinin GSMH’ye Oranı
Devlet gelirlerinin büyük bölümünü oluşturan vergi gelirinin GSMI-l’ye oranı da yaygın biçimde kullanılan bir orandır. Bir önceki orana göre daha küçük olması tanım gereğidir. Çünkü, toplam devlet geliri vergi gelirinden daha geniş kapsamlı, dolayısıyla daha büyüktür. Bu oran, hesaplanırken, vergiyle aynı ya da benzer nitelikte olup adı vergi olmayan devlet gelirlerinin durumu önem taşımaktadır. Örneğin, uluslararası istatistiklerde söz konusu oran sosyal güvenlik kesintilerini de kapsar.
Toplam İstihdamda Devletin Payı
Harcama ve gelirlerden oldukça farklı bir ölçü devletçe istihdam edilenlerin toplam istihdamdaki payıdır. Bu oran, daha önceki oranlardan nitelik olarak farklı olduğu gibi nicelik olarak da farklıdır. Özellikle sağlık, eğitim ve sosyal güvenlik hizmetleri yaygınlaşmış ve büyük ölçüde devlet tarafından sunulmakta olduğundan devletçe istihdam edilenlerin oranı yükselmiştir.
Toplam Yatırımlar İçinde Devletin Payı
Sabit sermaye yatırımları sermaye stokuna yapılan eklemelerdir. Her ekonomide yatırımların bir bölümünün devlet kanalıyla finanse edilmesi zorunludur. Çünkü, en azından piyasa mekanizmasına konu olmayan iç güvenlik, yargı, savunma gibi alanlarda ve altyapının büyük bölümünde yatırımlar ancak devletçe gerçekleştirilir. Devlet yatırımları ile özel yatırımlar arasında iki türlü ilişki söz konusudur: Tamamlama ilişkisi ve rekabet ilişkisi. Örneğin, devletçe yol yaptırılması sonucunda ulaşım kolaylaşır ve ucuzlar, maliyetler düşer, pazar büyür ve özel yatırımlar özendirilmiş olur. Bu, tamamlama ilişkisidir. Öte yandan devlet yatırımları ile özel yatırımlar aynı tasarruf havuzundan beslenir ve devlet yatırımlarının bir dereceden fazla genişlemesi faizleri yukarı iter ve özel yatırımların yavaşlamasına ya da gerilemesine neden olur. Bu da rekabet ilişkisidir.
Toplam Yatırımlar İçinde Devletin Payı
Devletin ekonomiye etkide bulunma yöntemlerinden ve kanallarından bazıları yukarıdaki ölçülerde hiç görülemez. Bunlardan biri devletin para basma olanağıdır. ikinci önemli konu devletin regülasyon (düzenleme ve denetleme) gücüdür. Örneğin, emek gücü için asgari ücret, belirli tarımsal ürünler için taban fiyat, kimi ürünler için
tavan fiyat belirleme, döviz kuru ve faiz haddini saptama ya da yönlendirme gibi birçok imkan devletin elindedir. Dolayısıyla devlet harcamalarının GSMH’ye oranının düşük olduğu bir ekonomide devlet piyasalara regülasyon yoluyla çok müdahale edebileceği gibi, söz konusu oranın yüksek olduğu bir ekonomide devletin piyasalara müdahalesi çok düşük düzeyde olabilir.
